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保险规划--陈新龙

全面认识保险,科学规划人生

 
 
 

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学者:今后38年养老金累计缺口将占GDP的75%  

2012-06-12 19:32:44|  分类: 热点关注 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2012年06月12日14:26
[提要]在中国老龄化问题日益严峻之际,政府对养老保险的隐形负债正成为新的隐忧。根据测算,今后38年中,养老金累计缺口占GDP比重将达到75%,远高于环保成本,是融资平台和铁路债务对财政压力的近20倍。《经济学人》近期的一篇文章将人口结构及养老问题视作中国的“阿基里斯之踵”,文章认为,没有资金支持的养老金支出责任大约是GDP的150%,虽不致命,但中国经济会因此拄杖跛行。

  来源:南方网

  养老保险“绑架”财政,在欧洲特别是希腊有过深刻教训。中国虽非高福利国家,养老保险待遇水平亦有提升空间。养老保险与财政的天然联系表明,明确政府责任边界,在养老保险与财政之间建立一道“防火墙”十分必要

  报告详细:问计国家资产负债表——德意志银行大中华区首席经济学家马骏、中国银行首席经济学家曹远征

  在中国老龄化问题日益严峻之际,政府对养老保险的隐形负债正成为新的隐忧。

  由德意志银行大中华区首席经济学家马骏及中国银行首席经济学家曹远征分别组队出台的两份研究报告,对国家资产负债面临的中长期风险进行了预警,报告认为,按问题严重性排序,来自养老金的负债位列中长期风险第一位,紧随其后的是环保成本、地方融资平台和铁路债务。

  根据测算,今后38年中,养老金累计缺口占GDP比重将达到75%,远高于环保成本,是融资平台和铁路债务对财政压力的近20倍。

  《经济学人》近期的一篇文章将人口结构及养老问题视作中国的“阿基里斯之踵”,文章认为,没有资金支持的养老金支出责任大约是GDP的150%,虽不致命,但中国经济会因此拄杖跛行。

  人口老龄化问题是造成养老金支付压力的主要原因。根据联合国人口基金会的调查显示,目前,中国65岁以上的老年人口已接近1.3亿人,到2050年,这个数字将会达到3.32亿人,超过总人口的23%。目前,全国31个省(市、自治区)已有26个进入老龄化状态。

  2012年6月5日,人力资源与社会保障部(下称人社部)就提高退休年龄问题进行了回应。人社部称,退休年龄调整是一项复杂的社会经济政策,涉及人口结构、人力资源供求、代际关系、社会保障基金平衡等多方面因素。随着经济社会的不断发展以及人均寿命不断延长,相应推迟退休年龄是一种必然趋势。

  目前,人社部正在对退休及领取基本养老金年龄问题进行深入研究,将在总结国内外一些做法和经验的基础上,立足于中国国情,适时提出弹性延迟领取基本养老金年龄的政策建议。

  公报解读

  2012年6月4日,人社部向社会公布了2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报,这份内容简短的公报是观察人社部工作成绩的一个重要窗口,也是解析社会保险最权威的数据来源。

  统计公报显示,截至2011年末,全国基本养老保险基金累计结余1.9497万亿元,全年城镇基本养老保险基金总收入1.6895万亿元,比上年增长25.9%,全年基金总支出1.2765万亿元,比上年增长20.9%。

  亮点和危机皆隐藏在这些枯燥的数字背后。

  和2009年、2010年相比,城镇职工基本养老保险基金当期结余资金规模进一步扩大,已由2010年当期结余的2865亿元增加到4130亿元,增幅较大,这有利于缓解部分省市养老金支付压力。

  《财经》记者获悉,基金征缴收入增长较快是其中一个重要原因。

  城镇基本养老保险基金总收入构成来看,2011年全国征缴收入共计1.3956万亿元,各级财政补贴基本养老保险基金2272亿元,其余为利息和其他收入667亿元。和2010年相比,基金征缴收入增长了25.6%,一改过去两年征缴收入下滑之势。这得益于各地社保部门的不懈努力,在《社会保险法》出台实施以后,各地社保部门加大了扩面征缴力度,基金征缴收入剧增。

  另外,国家为解决历史遗留问题,出台了允许部分人群一次性补缴的措施,如把集体企业等未参保人群纳入,也是结余增加的原因之一。

  基金结余规模扩大,增加了主管部门人社部说话的底气。不久前召开的一次新闻发布会上,在回答记者养老缺口提问时,人社部官员表示,从全国层面来看,不存在养老金缺口的问题。

  这与学界对养老缺口的担忧形成了巨大反差。剖析这些统计数字可以发现,养老保险基金结余规模虽然不断扩大,但仍存在诸多结构性问题。

  其一,覆盖面扩大和社会平均工资水平提高,使基金征缴收入增加,但基金支出同样高速增长,这意味着当期养老金缺口风险仍未消除。

  中国社科院《2011中国养老金发展报告》对2010年企业部门养老保险基金支出中各因素所占增支额的比例进行了测算,养老金水平提高因素占到53.78%,离退休人员增加因素占43.47%,其他因素占2.76%。当年将退休人员月人均养老金提高137元,达到1362元,仅此一项措施就导致养老金增支819亿元。

  连续8年提高退休人员养老金待遇水平,加上离退休人员数量增加,另外人均寿命的延长,领取养老金时间也相应延长,都导致了养老基金支出增幅大于基金收入增幅。

  其二,各级财政对养老保险的补贴力度越来越大,在一定程度上弥补了部分省市的当期养老缺口,从另一个层面解读,这也意味着养老保险对财政的依赖程度越来越强。

  如果扣除财政补助,2011年全国仍有13个省基本养老保险当期征缴收入低于当期支出,出现缺口,预计缺口规模在600亿-700亿元之间。辽宁、上海、天津等省市缺口额度相对较大,有的超过100亿元,多数省份的缺口位于10亿-50亿元之间。

  中国政法大学胡继晔教授认为出现缺口较大的省份多是昔日的老工业基地,由于领取养老金的老工人不断增多,而缴费的新工人又在减少,于是出现了日益严重的支付缺口。

  多位受访的研究人员认为,部分省区企业部门基本养老基金收支状况急剧恶化,是一个危险的征兆。

  其三,由于基础养老金尚未实现全国统筹,导致养老金收支结余情况地区间的极度不平衡。

  与天津、辽宁等省份缺口较大不同,广东、江苏、浙江、山东等省基本养老保险基金结余额度不断扩大,以广东省为例,2010年企业部门基本养老保险基金当年结余487亿元,累计结余已超过2471亿元,地区失衡现象严重。

  这是由于全国基础养老金全国统筹尚未实现,由于这些经济发达省份为劳务输入大省,大量劳动者在当地缴纳养老保险,退休以后又会回到原籍养老,在他们离开工作地时,进入统筹账户的养老基金无法带离,便会在当地结余。

  笼统来看,全国城镇职工养老基金收支平衡,但不能不正视部分地区支付缺口较大、地区间失衡严重等问题。同时,由于制度转轨后未能解决转轨成本问题,导致“统账结合”制度名不副实,接近1.9万亿元的个人账户基金被挪用于当期退休人员养老金发放,做实“空账”进展缓慢。

“空账”困局

  中国养老保险制度改革始于20世纪80年代末,源于国务院在1987年颁发的一个文件——《国营企业实行劳动合同制暂行规定》,当时提出了对劳动合同制工人的退休养老保险实行社会统筹,所需资金由企业和工人共同缴纳。后来,养老保险制度覆盖范围不断扩大,由城镇所有企业和职工扩大到企业化管理的事业单位以及城镇个体劳动者。

  1993年,党的十四届三中全会明确要建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,次年进行试点。1995年3月,国务院下发通知,明确城镇职工基本养老保险的改革方向是社会统筹和个人账户相结合。但这次通知留了一个“尾巴”,即在通知附件中提出了“统账结合”的两种实施方案,以供各地自行选择。

  方案一是“小统筹大账户”,强调个人账户激励作用;方案二是“大统筹小账户”,强调社会统筹的作用。原本想给地方自行探索的思路,后来造成混乱局面,养老保险制度改革历史上最重要的一份文件——国发[1997]26号文下发后,混乱局面得到扭转。

  国发[1997]26号文全称为《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,“决定”明确在全国范围内建立统一的社会统筹和个人账户结合的养老保险制度,其中社会统筹采取现收现付制,个人账户采用积累制。

  在社会统筹和个人账户相结合的模式下,企业缴纳职工工资的20%部分进入社会统筹账户,个人缴纳工资的8%进入个人账户。这种“统账结合”模式引自智利,当时主要为了综合“现收现付”和“积累制”两种制度模式的优点,但在后来运行中却发生了变异。

  养老保险制度设计之初,决策层已经考虑到制度转制和转轨成本问题,想通过提高企业缴费率,即增加企业负担的方式来消化转制成本,但事与愿违。

  由于退休人员快速增加,再加上一部分企业经营状况不佳,企业逃费现象严重,当期养老保险费不能足额征缴,导致当期退休人员养老金不能按时足额发放,于是各地开始将个人账户基金用于发放当期退休人员的养老金,最终导致“个人账户空账运行”。

  原有的转轨成本没有解决,再加上2001年后中国步入老年化社会,老龄人口增加、人均寿命的延长,以及待遇水平不断提高,基金支付压力巨大,进一步加剧了个人账户的空账规模。2010年个人账户空账规模已超过1.7万亿元。

  个人账户基金空账规模,是养老保险制度转轨时遗留的未消化成本,是政府对养老保险制度的负债。

  为解决社会养老保险个人账户“空账”问题,国务院决定从2000年末开始在辽宁省开展做实个人账户的试点。率先试点的辽宁省得到中央财政支持,提出了按照8%一步到位思路做实个人账户。2001年7月至2003年底,该省做实个人账户基金已接近88亿元。

  2003年下半年,国务院决定,结合振兴东北老工业基地战略的实施,在吉林、黑龙江两省进行社会保障体系试点,做实个人账户试点范围扩大。

  但是几年运行后发现,空账不仅没有补实,反而进一步扩大了规模,建立个人账户的部分积累制名存实亡。空账补实之难,超出了决策层的意料。

  由于辽宁省是老工业基地,是全国老龄化程度很高的一个省份,养老金支付金额巨大,在做实个人账户的同时出现了当期养老金发放困难问题,于是辽宁省向国务院递交报告,申请从做实的个人账户基金中借款,以确保养老金按时足额发放,做实个人账户试点进退维谷。

  但做实个人账户的思路从未改变,目前已在13个省(市、自治区)开展了部分做实养老保险个人账户的试点,共积累基本养老保险个人账户基金2703亿元。和巨额记账额相比,空账率仍超90%,空账金额在2010年达到1.7万亿元之后,目前正欲突破1.9万亿元。

  近年来,通过扩大覆盖面和加大财政补贴力度等方式试图解决这一历史遗留问题,但何时才能消化完这笔巨额转制成本,仍是一个大大的问号。

  债务“黑洞”

  比起个人账户空账这样的显性负债,养老保险制度的隐形债务问题更值得关注。

  在现收现付制下,当前退休人员领取的养老金来源于在职职工的缴费,这些在职职工和新加入者向社会统筹账户缴费的同时,也积累着未来领取养老金的权益,这部分养老权益便是养老保险制度对他们的负债。一旦出现支付危机,这些隐形负债又会立刻转化为国家的显性债务,需要财政兜底。

  在理论上说,通过扩大覆盖面,可以维系社会统筹账户基金的现收现付制,不至于出现财务风险。简单而言,就是只要不断有新人参保缴费,当下退休人员养老金发放就不成问题。事实上,中国的人口结构、人口政策及日趋突出的老龄化问题,决定了这只不过是一种过于简单的推测,无实际意义。

  根据联合国人口基金会的调查显示,目前,我国65岁以上的老年人口已经接近1.3亿人,而到了2050年,这个数字将会达到3.32亿人,超过总人口的23%。

  中国银行首席经济学家曹远征牵头的中国银行研究团队认为,人口老龄化对社会养老保险制度运行形成巨大的挑战和压力。

  从老年抚养比(即每百名劳动年龄人口负担的65岁以上老年人口数量)来看,今后将会大幅提高。六次人口普查数据显示,我国老年抚养比呈现先缓慢下降后逐步上升的趋势,2011年末已上升至12.23%。

  有关部门测算,2015年中国劳动人口将开始下降,2035年65岁以上人口约有2.9亿人,劳动人口约有8.1亿人,减去接受高等教育、失业和低收入劳动人口,将出现不足2个在职职工供养1个养老金领取者的局面。

  目前,全国总人口13.4亿人,人口出生率为12.13‰,死亡率为7.08‰,在过去五年里,全国总人口年均增长5.1‰。在经历了四次人口出生高峰以后,人口出生率和增长率稳步下降。如此局面延续下去,将在二三十年后出现退休或接近退休年龄的人口快速增长,而劳动人口会减半,养老支付危机将会浮现。

  中国银行研究团队认为,由于人口老龄化,退休人员数量越来越多,退休人员领取退休金的时间越来越长,导致国家的养老保险支出越来越庞大。1989年-2010年,全国基本养老保险支出总额逐年攀升,从1989年的118.8亿元,猛增至2010年的9429亿元。基本养老保险支出总额的增速不断加快,其占当年GDP的比例也逐年递增,由1989年的0.7%,上涨至2010年的2.35%。

  中国银行研究团队将国家养老保险负债定义为养老金权益净责任,研究现行养老保险制度下,未来国家养老保险负债的变化情况。

  基于《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号),将参与养老保险的居民分为三类,2005年以前退休的职工定义为“老人”,2005年以前参加工作但未退休的职工定义为“中人”,2005年以后参加工作的居民定义为“新人”。通过对养老金权益净责任的测算来度量养老缺口。

  在特定假设条件和测算模型中,估计出2010年至2033年每年的养老金缺口。根据测算,在2010年,我国养老金缺口将达到16.48万亿元,在目前养老制度不变的情况下,往后的年份缺口逐年放大,假设GDP年增长率为6%,到2033年时养老金缺口将达到68.2万亿元,占当年GDP的38.7%。

  官学两界均认为人口老龄化冲击下,未来中国养老金存在支付危机,但由于测算期限不同,再加上测算模型中的利率、死亡率、工资增长率等关键参数假设条件不同,因此各研究团队对养老隐形债务的测算结果差异性大,难以达成共识。

  世界银行养老保险专家Robert Holzmann曾对隐形债务进行了归纳,并细分为计划终止时债务、当前参保人口债务、开放系统债务。一般而言,考虑人口老龄化、扩大覆盖面等外在因素对现收现付养老保险制度的财务影响,多会测算开放系统债务。

  中山大学申曙光教授对中国养老保险隐形债务问题进行过专门研究,他以75年(2001年至2075年)为测算时间长度,进行了多种情形模拟测算。研究发现,在基准情况下,当工资增长率为6%、投资回报率为4%时,上述三种隐形债务规模分别为9.5673万亿元、13.2467万亿元、92.4750万亿元。

  对于养老隐形债务规模,中央相关部委都有自己的测算和判断,主管部门认为全国不存在养老缺口问题,未来全国养老保险基金能够做到长期收支平衡。而金融部门则担忧隐形债务演化为显性的国家负债,这是财政无法兜底的,最终可能会转嫁为金融风险。部委间的分歧,在一定程度上导致弥补养老缺口政策一再延缓。

  治理建议

  《经济学人》文章认为,养老金问题并非中国独有,所有的富裕国家都增加了养老金支出。面对这些问题,中国也有一些优势,特别是目前的低税率使未来还有加税的空间,另外公众对福利的预期值较低。可是,相比而言,中国也有两个劣势:它比其他老龄化国家穷;人口结构的变化步伐也更加急促。该文认为,中国看起来已经不可能通过经济发展来解决人口问题了。这些问题会拖累其增长速度,而且还会带来巨大的社会挑战。

  养老保险“绑架”财政,在欧洲特别是希腊有过深刻教训。中国虽非高福利国家,养老保险待遇水平亦有较大提升空间,但养老保险与财政的天然联系表明,明确政府责任边界,在养老保险与财政之间建立一道“防火墙”十分必要。

  目前各级财政对养老保险基金的投入越来越大,如果剔除财政补助,全国13个省份养老保险基金存在财务风险。财政投入能否可持续意义重大,它事关养老金能否按时足额支付,更事关社会稳定。

  《2011中国养老金发展报告》披露,1997年“26号文”颁布以后,各级财政开始对养老保险转移支付,其规模一年大于一年。2000年各级财政补贴金额为338亿元,2006年为971亿元,2010年高达1954亿元,1998年至2010年累计高达1.0254万亿元。加上刚刚公布的2011年新增补贴2272亿元,财政累计补贴金额达1.2526万亿元,这意味着近三分之二的养老保险累计结余(1.9万亿元),实际上来自财政转移支付。

  马骏牵头的研究团队认为,如果不发生任何改革,中国养老金的统筹账户将给财政造成巨大的负担:从2017年起养老金要求的财政补贴将持续上升,至2050年将达到当年财政支出的20%以上。与GDP的规模比较,在不改革的情况下,养老金缺口到2020年将达到GDP的0.2%,2030年达GDP的1.4%,2040年达GDP的3.1%,2050年达GDP的5.5%。今后38年累积,养老金总缺口的现值(用名义GDP增长率作为折现率来计算)相当于目前GDP的75%。

  在财政补贴使用上,主要用于当期退休人员的养老金发放,并未真正用于消化转制成本,因为13个做实个人账户试点省份累计金额仅2703亿元。财政补贴已成刚性,为此,国内部分学者建议厘清财政与保险制度之间的边界,切断缴费型保险制度裹挟财政的潜在可能性。

  当前,业界出台应对未来养老缺口呼声甚高。

  一般而言,在制度内增收节支的措施包括延长退休年限、延长缴费年限、扩大覆盖面、增加基金收益率等,在制度外解决方式主要是增加财政补贴、国有股划转等。

  马骏牵头的研究团队其在完善对缴费人口和退休人口的预测的基础上,测算了包括提高退休年龄和向社保划拨上市国企股份的若干不同方案,并首次明确提高退休年龄7岁和将80%的划拨国有股份给社保体系的建议。

  和其他国家相比,目前中国基本养老保险的法定退休年龄(男性60岁,女性50岁)严重过低,与预期寿命严重不符。中国人口的预期寿命已经呈现稳步上升的趋势,1980年至2010年期间,平均每五年上升约1岁,如果退休年龄政策不变,则意味着老年人口退休后的余寿不断增加,将给社会经济带来巨大的压力。

  上述研究团队选定退休年龄从2020年开始提高,每隔五年提高一岁。通过人口模型计算,退休年龄提高7岁,可以使工作群体(相对基准)增加25%,也使得退休群体的数量(相对基准)减少28%。这能使养老金缺口明显缩小。

  但同时也发现,仅仅实行退休年龄改革还不足以克服人口老龄化给中国养老金体系带来的压力。退休年龄提高后,至2050年,养老金收支缺口需要的财政补贴仍然占全国财政支出的9.9%,因此必须辅以其他改革。

  上市国有股份划拨进入社保基金账户是另一重要建议。

  目前中央和地方的国有资产管理系统持有市值约为13.7万亿元的上市国有公司的股份(已经剔除在两地同时挂牌企业的重复计算)。假定今后划拨的力度加大,并且为了保证国有资产能可持续地支持养老金体系的运行,要求社保体系只使用这些国有股每年分派的红利(股息),而不变现这些股票本身。

  马骏的研究团队通过模拟发现,从2013年起,如果逐步划拨80%的国有股份到社保系统,加上退休年龄的提高,我国养老金账户累积结余将一直持续到2039年。至2050年,由于这些改革措施,养老金统筹账户债务余额占GDP比重将由不改革情景下的42%下降至7%。到2050年,年度统筹账户收支缺口也将从不改革情景下的占GDP的5.5%下降至改革情景下的1.0%,基本达到可持续的目标。(来源:《财经》杂志

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